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也說“禁止私人建房” ——兼評建設(shè)局對此問題的回答 《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行暫行辦法》松政[2009]26號文頒布以后，社會上盛傳2011年元月1日起縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不準(zhǔn)建私房，一時間居民們爭先恐后辦理準(zhǔn)建手續(xù)，搶蓋房屋，大街小巷到處大興土木，建設(shè)高潮此起彼伏。與此同時，質(zhì)疑之聲也不絕于耳。一位名為“困惑”的網(wǎng)友在書記信箱寫了一封來信，質(zhì)疑“不準(zhǔn)建私房”有何法律依據(jù)？ 2009年11月18日縣建設(shè)局在同一信箱作了公開答復(fù)。老實說，文件出臺后半年多來，本人一直在思索這一問題，現(xiàn)在似乎到了骨鯁在喉不得不吐的程度。以下是本人通過思考得出的不成熟的觀點，求教于廣大網(wǎng)友。
一、籠統(tǒng)說不準(zhǔn)建私房是對26號文件的誤讀 “禁止私人建房”的表述是出現(xiàn)在26號文件第三章“房屋拆遷”之第八條。該章共有兩條，第八條規(guī)定集體土地上的房屋如何拆遷，第九條規(guī)定國有土地上的拆遷辦法。在第八條中，規(guī)定自文件發(fā)布之日起到2010年底作為安置宅基地向安置統(tǒng)建住宅套房方式的過渡時期。在此過后，不準(zhǔn)再在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建私人住房。按照行文習(xí)慣及基本邏輯分析，“禁止私人建房”的表述沒有出現(xiàn)在第九條，因而禁止私人建房具有明確的范圍指向，即集體土地而非國有土地。
那么在集體土地上禁建私人住房是否具有法律依據(jù)呢？回答基本肯定。按照我國現(xiàn)行土地法律制度規(guī)定，集體土地屬于農(nóng)民集體所有，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。而無論是所有權(quán)還是使用權(quán)，對于權(quán)利擁有者來說是極不完整的，僅有占有、使用、收益之權(quán)利，唯獨缺失權(quán)利根本標(biāo)志的“處分”之自由。也就是說，集體土地使用權(quán)是禁止（準(zhǔn)確說是限制）流通的。對于農(nóng)民來說，除了土地承包經(jīng)營權(quán)外，只能擁有宅基地使用權(quán)，且僅僅允許一戶一宅（基地）。因此，對于已有住宅的農(nóng)村居民來說，不允許其再建住房是合乎法律規(guī)定的。作為一份拆遷管理文件，如果允許農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)范圍的集體土地上亂建私房，比如增加拆遷難度和成本，浪費社會資源。所以說，禁止在規(guī)劃區(qū)范圍的集體土地上亂建私房具有合法性。
二、國有土地上禁建私房沒有合法性和操作性 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地只有被征用改變?yōu)閲型恋睾�，方可出讓和轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，且土地出讓的主體永遠(yuǎn)只有一家：政府。而土地使用權(quán)的受讓主體是不特定的。國有土地使用權(quán)一經(jīng)政府出讓后，在出讓使用年限內(nèi)是可以自由轉(zhuǎn)讓的。換句話說，國有土地使用權(quán)作為一種特殊的商品權(quán)利，公民、法人和其他組織一經(jīng)合法取得，是可以自由流轉(zhuǎn)和讓渡的。這種權(quán)利在《物權(quán)法》中作為用益物權(quán)，是受到嚴(yán)格保護的。國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也明確規(guī)定，法人和個人均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進行開發(fā)、利用、經(jīng)營。如果在國有土地上禁建私房，上述法律、法規(guī)相應(yīng)規(guī)定將在宿松全縣范圍內(nèi)形成一紙空文。
從行政許可角度分析，公民無論是出讓或轉(zhuǎn)讓取得國有土地使用權(quán)，并且在《國有土地使用證》上注明為住宅用地，表明政府已經(jīng)許可該公民可以（而且只能）在該宗土地上建設(shè)住宅。當(dāng)該公民在不違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，向政府申請建房，政府有關(guān)部門不予準(zhǔn)建，這前后兩個具體行政行為是互相矛盾的。根據(jù)行政許可法規(guī)定，行政部門不能做出與前一個許可想矛盾的許可。倘若如此，一旦訴諸法庭，敗訴無疑。從資源利用角度分析，作為擁有國有土地使用權(quán)的公民，如果政府不允許在在該宗土地上建房，其取得這塊土地使用權(quán)的對價誰來補償？如何補償？那么政府是否可以征收呢？不可也不宜。根據(jù)法律規(guī)定，政府只能為了公共利益需要才能收回土地使用權(quán)。除此之外，政府無權(quán)征收個人財產(chǎn)。隨著保護私權(quán)的法律不斷完善，法律法規(guī)將對公共利益作出嚴(yán)格的界定，把房產(chǎn)開發(fā)商的利益作為公共利益來忽悠老百姓再也不能繼續(xù)下去了。說不宜是因為目前未建房的土地基本是零散的，不具有成片開發(fā)利用價值。試問，倘若有一宗兩邊甚至四周都已經(jīng)建房的土地，如果不允許該戶自建私房，那么這塊土地將如何處置。如果征收豈不是將納稅人的錢當(dāng)作兒戲？如果不征收，那么這塊土地的使用價值如何體現(xiàn)，豈不是公然鼓勵浪費土地資源嗎？
對于公民來說，法無禁止即可為；對于政府來說，法無明文授權(quán)不可為。任何一級政府，決不可以藐視私權(quán)，以“根據(jù)實際”為由越權(quán)出臺公然違反上位法的規(guī)定和辦法。
三、建設(shè)局的回復(fù)偷換概念、答非所問 對于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的質(zhì)疑，建設(shè)局的回復(fù)要點：一是這一規(guī)定已在網(wǎng)站向全縣公布，征求了全縣人民的意見；二是因為我縣歷史上私人零星建設(shè)造成路難行、水難排等等社會矛盾。這樣答非所問的回復(fù)，實在是對上敷衍領(lǐng)導(dǎo)，對下糊弄百姓。
誠然，宿松縣城歷史上由于私人無序建房，確實造成了答復(fù)中所說的各種矛盾突顯。但是，造成這種狀況恰恰是因為政府及其相關(guān)部門長期不作為造成的。一是在土地一級市場上多年來隨意出讓給私人；二是長期沒有形成先進合理的控制性規(guī)劃，無規(guī)可依，有規(guī)不依。造成如此現(xiàn)狀不是因為私人建房本身，而是因為建設(shè)部門規(guī)劃管理問題，因果不能顛倒，本末不能倒置。
作為一為網(wǎng)民，“困惑”在來信中以明確的法律依據(jù)質(zhì)疑不準(zhǔn)建私房的規(guī)定，遺憾的是，作為政府機關(guān)的建設(shè)部門面對“有何法律依據(jù)”的質(zhì)疑，回復(fù)中通篇看不到任何法律法規(guī)規(guī)定。（當(dāng)然也難怪，本身確實沒有法律依據(jù)）在網(wǎng)站上公布了就算征求了全縣人民的意見了嗎？違法的規(guī)定一經(jīng)過公布就可以合法了嗎？實在荒唐可笑！不過，筆者細(xì)想起來，也許建設(shè)部門對自己起草的26號文件也沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)和理解，否則不會作出如此文不對題的回答。
（本文作者歡迎廣大網(wǎng)友討論）
2009年12月28日
附：“困惑”的來信和建設(shè)局的回復(fù)
疑問：不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù) | |
| | 發(fā)表人：困惑 發(fā)表時間：2009-10-29 10:33:05 | 信件內(nèi)容： | | 宿松縣人民政府于二????九年六月二十五日印發(fā)《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行辦法》，兩點疑問：１、是否舉行了聽證會。２、其中第八條規(guī)定：“從2011年元月1日起，在孚玉主城區(qū)（東至白洋河；西至滬蓉高速公路；南至環(huán)城南路；北至東北片區(qū)的翰苑路）、工業(yè)園區(qū)東區(qū)和韓文組團區(qū)域內(nèi)，禁止私人建房。禁止私人建房將適度向破涼、五里組團延伸。”這一條似乎與《物權(quán)法》第十二章第一百三十五條“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”的規(guī)定相悖，不知該條法律依據(jù)何在？ | 回復(fù)內(nèi)容：(2009-11-01 23:03:55) | | 建設(shè)局回答 |
關(guān)于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的回復(fù) | |
| | 發(fā)表人：宿松縣建設(shè)局信訪監(jiān)察室 發(fā)表時間：2009-11-18 10:11:38 | 信件內(nèi)容： | | 關(guān)于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的回復(fù)
“困惑”您好：
你于2009年10月29日在書記信箱中發(fā)表了題為“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的來信張書記已批轉(zhuǎn)我局辦理�，F(xiàn)答復(fù)如下：
1、《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行辦法》在公布實施前，其草案已于2009年4月13日在縣政府網(wǎng)站向全縣公布，并征求了全縣人民的意見，該暫行辦法是在充分吸取廣大市民的意見后才正式頒布的。
2、根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基本指導(dǎo)原則，實施城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約用地、集約發(fā)展的原則進行。歷史上我縣縣城規(guī)劃區(qū)私人零星建設(shè)已造成老城區(qū)內(nèi)市政配套設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化發(fā)展的需要，路難行、水難排，燃?xì)夤艿�、通訊管道無法到位，物業(yè)管理無法落實等等社會矛盾日益尖銳。同時，鄰里間建房矛盾糾紛不斷，上訪不停，有的甚至對簿公堂，而且私人建房必將使老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃各項經(jīng)濟指標(biāo)無法得到實施。因此，政府在一定時期，在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)禁止私人建房，其根本目的是為了保護更為廣泛的絕大多數(shù)居民的公共利益。
特此回復(fù)
二○○九年十一月十七日 |
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