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也說(shuō)“禁止私人建房” ——兼評(píng)建設(shè)局對(duì)此問(wèn)題的回答 《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行暫行辦法》松政[2009]26號(hào)文頒布以后，社會(huì)上盛傳2011年元月1日起縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不準(zhǔn)建私房，一時(shí)間居民們爭(zhēng)先恐后辦理準(zhǔn)建手續(xù)，搶蓋房屋，大街小巷到處大興土木，建設(shè)高潮此起彼伏。與此同時(shí)，質(zhì)疑之聲也不絕于耳。一位名為“困惑”的網(wǎng)友在書記信箱寫了一封來(lái)信，質(zhì)疑“不準(zhǔn)建私房”有何法律依據(jù)？ 2009年11月18日縣建設(shè)局在同一信箱作了公開(kāi)答復(fù)。老實(shí)說(shuō)，文件出臺(tái)后半年多來(lái)，本人一直在思索這一問(wèn)題，現(xiàn)在似乎到了骨鯁在喉不得不吐的程度。以下是本人通過(guò)思考得出的不成熟的觀點(diǎn)，求教于廣大網(wǎng)友。
一、籠統(tǒng)說(shuō)不準(zhǔn)建私房是對(duì)26號(hào)文件的誤讀 “禁止私人建房”的表述是出現(xiàn)在26號(hào)文件第三章“房屋拆遷”之第八條。該章共有兩條，第八條規(guī)定集體土地上的房屋如何拆遷，第九條規(guī)定國(guó)有土地上的拆遷辦法。在第八條中，規(guī)定自文件發(fā)布之日起到2010年底作為安置宅基地向安置統(tǒng)建住宅套房方式的過(guò)渡時(shí)期。在此過(guò)后，不準(zhǔn)再在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建私人住房。按照行文習(xí)慣及基本邏輯分析，“禁止私人建房”的表述沒(méi)有出現(xiàn)在第九條，因而禁止私人建房具有明確的范圍指向，即集體土地而非國(guó)有土地。
那么在集體土地上禁建私人住房是否具有法律依據(jù)呢？回答基本肯定。按照我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度規(guī)定，集體土地屬于農(nóng)民集體所有，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。而無(wú)論是所有權(quán)還是使用權(quán)，對(duì)于權(quán)利擁有者來(lái)說(shuō)是極不完整的，僅有占有、使用、收益之權(quán)利，唯獨(dú)缺失權(quán)利根本標(biāo)志的“處分”之自由。也就是說(shuō)，集體土地使用權(quán)是禁止（準(zhǔn)確說(shuō)是限制）流通的。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，只能擁有宅基地使用權(quán)，且僅僅允許一戶一宅（基地）。因此，對(duì)于已有住宅的農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，不允許其再建住房是合乎法律規(guī)定的。作為一份拆遷管理文件，如果允許農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)范圍的集體土地上亂建私房，比如增加拆遷難度和成本，浪費(fèi)社會(huì)資源。所以說(shuō)，禁止在規(guī)劃區(qū)范圍的集體土地上亂建私房具有合法性。
二、國(guó)有土地上禁建私房沒(méi)有合法性和操作性 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地只有被征用改變?yōu)閲?guó)有土地后，方可出讓和轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，且土地出讓的主體永遠(yuǎn)只有一家：政府。而土地使用權(quán)的受讓主體是不特定的。國(guó)有土地使用權(quán)一經(jīng)政府出讓后，在出讓使用年限內(nèi)是可以自由轉(zhuǎn)讓的。換句話說(shuō)，國(guó)有土地使用權(quán)作為一種特殊的商品權(quán)利，公民、法人和其他組織一經(jīng)合法取得，是可以自由流轉(zhuǎn)和讓渡的。這種權(quán)利在《物權(quán)法》中作為用益物權(quán)，是受到嚴(yán)格保護(hù)的。國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也明確規(guī)定，法人和個(gè)人均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。如果在國(guó)有土地上禁建私房，上述法律、法規(guī)相應(yīng)規(guī)定將在宿松全縣范圍內(nèi)形成一紙空文。
從行政許可角度分析，公民無(wú)論是出讓或轉(zhuǎn)讓取得國(guó)有土地使用權(quán)，并且在《國(guó)有土地使用證》上注明為住宅用地，表明政府已經(jīng)許可該公民可以（而且只能）在該宗土地上建設(shè)住宅。當(dāng)該公民在不違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，向政府申請(qǐng)建房，政府有關(guān)部門不予準(zhǔn)建，這前后兩個(gè)具體行政行為是互相矛盾的。根據(jù)行政許可法規(guī)定，行政部門不能做出與前一個(gè)許可想矛盾的許可。倘若如此，一旦訴諸法庭，敗訴無(wú)疑。從資源利用角度分析，作為擁有國(guó)有土地使用權(quán)的公民，如果政府不允許在在該宗土地上建房，其取得這塊土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？如何補(bǔ)償？那么政府是否可以征收呢？不可也不宜。根據(jù)法律規(guī)定，政府只能為了公共利益需要才能收回土地使用權(quán)。除此之外，政府無(wú)權(quán)征收個(gè)人財(cái)產(chǎn)。隨著保護(hù)私權(quán)的法律不斷完善，法律法規(guī)將對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定，把房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益作為公共利益來(lái)忽悠老百姓再也不能繼續(xù)下去了。說(shuō)不宜是因?yàn)槟壳拔唇ǚ康耐恋鼗臼橇闵⒌�，不具有成片開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。試問(wèn)，倘若有一宗兩邊甚至四周都已經(jīng)建房的土地，如果不允許該戶自建私房，那么這塊土地將如何處置。如果征收豈不是將納稅人的錢當(dāng)作兒戲？如果不征收，那么這塊土地的使用價(jià)值如何體現(xiàn)，豈不是公然鼓勵(lì)浪費(fèi)土地資源嗎？
對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，法無(wú)禁止即可為；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，法無(wú)明文授權(quán)不可為。任何一級(jí)政府，決不可以藐視私權(quán)，以“根據(jù)實(shí)際”為由越權(quán)出臺(tái)公然違反上位法的規(guī)定和辦法。
三、建設(shè)局的回復(fù)偷換概念、答非所問(wèn) 對(duì)于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的質(zhì)疑，建設(shè)局的回復(fù)要點(diǎn)：一是這一規(guī)定已在網(wǎng)站向全縣公布，征求了全縣人民的意見(jiàn)；二是因?yàn)槲铱h歷史上私人零星建設(shè)造成路難行、水難排等等社會(huì)矛盾。這樣答非所問(wèn)的回復(fù)，實(shí)在是對(duì)上敷衍領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)下糊弄百姓。
誠(chéng)然，宿松縣城歷史上由于私人無(wú)序建房，確實(shí)造成了答復(fù)中所說(shuō)的各種矛盾突顯。但是，造成這種狀況恰恰是因?yàn)檎捌湎嚓P(guān)部門長(zhǎng)期不作為造成的。一是在土地一級(jí)市場(chǎng)上多年來(lái)隨意出讓給私人；二是長(zhǎng)期沒(méi)有形成先進(jìn)合理的控制性規(guī)劃，無(wú)規(guī)可依，有規(guī)不依。造成如此現(xiàn)狀不是因?yàn)樗饺私ǚ勘旧恚且驗(yàn)榻ㄔO(shè)部門規(guī)劃管理問(wèn)題，因果不能顛倒，本末不能倒置。
作為一為網(wǎng)民，“困惑”在來(lái)信中以明確的法律依據(jù)質(zhì)疑不準(zhǔn)建私房的規(guī)定，遺憾的是，作為政府機(jī)關(guān)的建設(shè)部門面對(duì)“有何法律依據(jù)”的質(zhì)疑，回復(fù)中通篇看不到任何法律法規(guī)規(guī)定。（當(dāng)然也難怪，本身確實(shí)沒(méi)有法律依據(jù)）在網(wǎng)站上公布了就算征求了全縣人民的意見(jiàn)了嗎？違法的規(guī)定一經(jīng)過(guò)公布就可以合法了嗎？實(shí)在荒唐可笑！不過(guò)，筆者細(xì)想起來(lái)，也許建設(shè)部門對(duì)自己起草的26號(hào)文件也沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)和理解，否則不會(huì)作出如此文不對(duì)題的回答。
（本文作者歡迎廣大網(wǎng)友討論）
2009年12月28日
附：“困惑”的來(lái)信和建設(shè)局的回復(fù)
疑問(wèn)：不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù) | |
| | 發(fā)表人：困惑 發(fā)表時(shí)間：2009-10-29 10:33:05 | 信件內(nèi)容： | | 宿松縣人民政府于二????九年六月二十五日印發(fā)《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行辦法》，兩點(diǎn)疑問(wèn)：１、是否舉行了聽(tīng)證會(huì)。２、其中第八條規(guī)定：“從2011年元月1日起，在孚玉主城區(qū)（東至白洋河；西至滬蓉高速公路；南至環(huán)城南路；北至東北片區(qū)的翰苑路）、工業(yè)園區(qū)東區(qū)和韓文組團(tuán)區(qū)域內(nèi)，禁止私人建房。禁止私人建房將適度向破涼、五里組團(tuán)延伸�！边@一條似乎與《物權(quán)法》第十二章第一百三十五條“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”的規(guī)定相悖，不知該條法律依據(jù)何在？ | 回復(fù)內(nèi)容：(2009-11-01 23:03:55) | | 建設(shè)局回答 |
關(guān)于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的回復(fù) | |
| | 發(fā)表人：宿松縣建設(shè)局信訪監(jiān)察室 發(fā)表時(shí)間：2009-11-18 10:11:38 | 信件內(nèi)容： | | 關(guān)于“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的回復(fù)
“困惑”您好：
你于2009年10月29日在書記信箱中發(fā)表了題為“不準(zhǔn)建私房有何法律依據(jù)”的來(lái)信張書記已批轉(zhuǎn)我局辦理�，F(xiàn)答復(fù)如下：
1、《宿松縣土地征收和房屋拆遷暫行辦法》在公布實(shí)施前，其草案已于2009年4月13日在縣政府網(wǎng)站向全縣公布，并征求了全縣人民的意見(jiàn)，該暫行辦法是在充分吸取廣大市民的意見(jiàn)后才正式頒布的。
2、根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基本指導(dǎo)原則，實(shí)施城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約用地、集約發(fā)展的原則進(jìn)行。歷史上我縣縣城規(guī)劃區(qū)私人零星建設(shè)已造成老城區(qū)內(nèi)市政配套設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化發(fā)展的需要，路難行、水難排，燃?xì)夤艿�、通訊管道無(wú)法到位，物業(yè)管理無(wú)法落實(shí)等等社會(huì)矛盾日益尖銳。同時(shí)，鄰里間建房矛盾糾紛不斷，上訪不停，有的甚至對(duì)簿公堂，而且私人建房必將使老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無(wú)法得到實(shí)施。因此，政府在一定時(shí)期，在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)禁止私人建房，其根本目的是為了保護(hù)更為廣泛的絕大多數(shù)居民的公共利益。
特此回復(fù)
二○○九年十一月十七日 |
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